2020-12-05
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黨建工作

大連市財政局2016年PPP工作情況報告

2016-12-30


2015年,大連市啟動了202路軌道線路延伸工程及快軌三號線工程轉型為PPP模式工作,經大連市人民政府授權,市建投集團作為項目的實施機構,負責項目全面實施?,F該項目已完成社會資本招募,結合本項目自身特點,該存量項目轉型PPP模式總結如下:

一、項目情況說明

202路軌道線路延伸工程東起市高新園區河口地段,西至旅順新港。線路全長40.383 公里。于2014年5月試運營,截至2015年6月,日均運力約400人。

快軌三號線線路全長約63.45公里,其中主線長49.15 公里,支線長14.3 公里,起點在大連火車站,主線終點至金石灘,支線終點為九里。主線金石灘2002年開通運營,支線九里2008年12月28日正式運營。2015年日均運力約18.6萬人。

202路軌道延伸線和快軌三號線工程合計總投資92.21億元.其中202號路軌道延伸線投資45.73億元,快軌三號線投資46.48億元?,F兩條線路合計年運營收入約1.6億元,年運營成本近4億元.

二、項目PPP模式核心條件設置

(一)項目運作方式

本項目將存量項目轉化為PPP模式,項目具體運作方式為移交-運營-移交(TOT)模式,兩次移交采用同等有償原則。特許經營期設定為25年,采用可行性缺口補貼回報機制。

(二)關于項目公司的組建

在不變更大連市和順輕軌管理有限公司(202路軌道線路延伸線項目公司)和大連金石快軌管理有限公司(快軌三號線項目公司)名稱和注冊資本的情況下,通過這兩個公司股權重組來組建項目公司。

(三)項目的運營和維護

在特許經營期內,社會資本方擁有運營自主權,有權根據實際情況,自行制定兩條線路的運營管理制度并確定運營及經營模式。社會資本方應根據有關法律、法規、標準規范的規定及項目協議的約定組織開展日常管理活動,為公眾提供優質、持續、高效、安全的服務,并自行承擔項目成本費用和風險,管理、運營和維護項目設施。

(四)項目運營補貼

項目實施機構有權制定第三方咨詢機構對項目公司運營情況按照績效評價標準進行年度績效評價,并根據績效評價結果調整相應運營補貼額度。政府方于每年3月31日、9月30分兩次按照績效考核確定的補貼標準向項目公司預付后六個月的運營補貼。因物價指數、社會平均工資水平、能耗價格、貸款基準利率、稅收政策變化等原因導致項目公司運營成本發生變化的,政府方協調政府有關部門對運營補貼進行調整。

(五)特許經營

本項目特許經營期限為25年,其中過渡運營期為3年,正式運營期為22年。大連市交通局授予項目公司在特許經營期間如下主要權利:

1、運營、維護和管理本項目,包括根據法律規定及本協議約定,按時足額取得運營補貼的權力;

2、提供軌道交通客運服務,并向乘客收取和保留票款;

3、在項目設施范圍內直接或間接從事非客運服務業務并獲得收益。

三、項目工作流程及審批情況

2015年6月,市財政局、交通局、國資委聯合上報的《關于開展存量政府投資項目轉型為政府與社會資本合作試點工作的請示》(大財建[2015]425號)獲市政府批復,啟動202路軌道線路延伸工程及快軌三號線工程PPP項目。

2015年11月,建投集團完成了項目實施方案。由市財政局組織專家評審會,對項目實施方案進行了物有所值評價、財政承受能力論證,形成評審意見。

2016年1月,市政府批準了市交通局、市財政局聯合上報的《關于申請批準202路軌道線路延伸工程及快軌3號線轉型為PPP實施方案的請示》(大交發[2015]292號),項目進入采購階段。

2016年4月,大連市政府正式下達了《大連市人民政府關于同意對市交通局和市建設投資集團相關PPP項目授權的批復》(大政[2016]33號),授權大連市建設投資集團有限公司為202路軌道線路延伸工程和快軌3號線工程轉型為PPP項目的實施機構,負責該項目識別、準備、采購、執行、移交等工作;授權大連市交通局組織和監督項目實施,代表大連市人民政府授予202路軌道線路延伸工程和快軌3號線工程PPP項目公司特許經營權,并與項目公司簽訂特許經營協議。

2016年2月,建投集團按照政府采購程序,采用競爭性磋商方式對社會資本進行公開招募,通過資格預審、磋商響應文件評審、結果確認談判等流程,確定大連廣盛元實業有限公司、德鐵國際有限公司、美國泰克有限公司和華大泰克(大連)軌道交通基金管理有限公司聯合體作為運營方預成交社會資本;確定平安銀行股份有限公司大連分行作為金融方社會資本,并發布預成交結果公示。

2016年6月,經采購結果談判確認,建投集團擬定了兩條線路的特許經營協議(含PPP項目協議書、運營補貼調整方法、股東同意及承諾書、股權處置協議等附件)。市交通局就兩條線路PPP項目特許經營協議向市發改委、建委、國資委、財政局等相關部門征求意見后,依照各部門提出的少量意見對協議進行了合理調整。

2016年10月,市交通局會同財政局向市政府上報了《關于申請對予202路軌道線路延伸工程和快軌3號線工程PPP項目與社會資本談判擬定協議進行審核的請示》(大交發[2016]269號),將特許經營協議上報市政府。

2016年11月,大連市人民政府下發《關于同意202路軌道線路延伸工程和快軌3號線工程PPP項目特許經營協議書內容的批復》(大政[2016]137號),項目進行協議簽署及特許經營權授予,進入執行階段。

四、經驗總結

(一)實現存量資產變現

本項目屬于將軌道交通內存量項目轉化為PPP模式,在國內尚屬首例,對今后同類項目具有借鑒意義。軌道交通領域屬于市政基礎設施建設的重要組成部分,近年來全國各地均大力發展軌道交通建設,其投資渠道多為本級財政直接出資和通過融資平臺發行政府債,項目建成后,由本級財政負擔線路運營補助。隨著國家對政府債務的控制,各地政府運營維護隨之增加。而將此類存量項目轉化為P P模式,一方面可以減輕政府債務壓力和置換存量資金用于其他建設,另一方面引入專業的社會資本負責運營,優化運營成本,提高管理水平,提升服務質量。

(二)設置過渡運營期

與新建PPP項目相比,存量項目向PPP模式轉化難點即為資產的價值評估及功能現狀認定。而軌道交通類項目,資產類別、運營情況非常復雜,需要消耗大量的時間、人力、精力去清理移交邊界。本項目針對這一問題,提出了過渡運營期概念。即在特許經營期的前三年,由SPV公司委托現運營單位繼續負責項目運營,同時由社會資本主導,雙方配合完成資產明細清點、功能現狀認定、建立資產管理系統、完善管理制度等一系列工作,調動管理積極性的同時,推進項目順利實施,減輕政府方前期壓力。

(三)采用社會資本分包采購

現行的PPP項目在社會資本招募階段多采用單一模式,將社會資本及與其合作的金融機構作為一個投標(或響應)主體,而本項目提出將社會資本分為運營方社會資本和金融方社會資本進行分包采購。這樣一來,一方面避免了金融投資人與運營投資人綁定,提高金融投資人的參與積極性和成交機會,同時減輕了運營方社會資本的融資壓力,降低綜合成本。

(四)嘗試引導基金介入項目全周期

國內各大銀行現有投資類基金,最長期限為10-15年。與PPP項目普遍15-30年的特許經營期不匹配。為了引導基金介入項目全生命周期,本項目在金融方社會資本單獨采購的基礎上,優化合同結構與股權結構,積極引導各金融方投資人投資期限與項目特許經營期相匹配。經過多次嘗試,參與本項目競爭的多家國有或股份制大型銀行給滿足了政府方對投資期限的要求。

(五)引入真正有意愿的運營企業

現有PPP項目以新建項目居多,參與此類項目社會資本競爭的,多為國有大型建設單位。其建設經驗豐富,資金實力雄厚,能夠順利完成項目建設任務并從中獲得收益。但項目建設完成后,即表現出來其運營經驗不足,運營意愿不強的問題,多數項目均采用轉委托運營模式。而受托方多為本級政府管理運營機構,項目在實施過程中走回了老路,有悖PPP風險共擔利益共享原則。

本項目結合自身存量項目特點,打破社會投資人重建設輕運營的舊理念,采購文件,磋商評審,合同談判都圍繞運營這一核心,努力尋找運營經驗豐富、運營意愿強烈、運營能力突出的社會資本接手項目,提高整體管理運營水平同時形成寶貴的管理經驗,帶動其他軌道交通線路共同發展。

(六)建立培育市場理念

PPP項目自2014年末開始在全國各地得到大力推廣,但一直以來,軌道交通分量項目成功案例較少。究其原因,大多因為市場尚未培育成熟,具有運營經驗的社會資本并未完成向投資人身份的轉化。

軌道交通存量項目市場培育經驗可借鑒污水處理廠項目,此類BOT項目經歷十余年發展,運營商群體已成熟,已成功實現建設單位向投資身份轉型。存量軌道交通行業尚屬起步期,需要通過多個項目,逐漸培養具有運營能力的供應商實現轉型。

本項目在社會資本招募過程中,為了培育市場,盡量減少運營方社會資本的非核心限制條件,提高各運營方社會資本參與積極性,調動其參與熱情,培育良好的市場環境和競爭氛圍。

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