2020-12-05
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成都常務副市長謝瑞武:新時代成都市深化財政資源配置改革的實踐與探索

2020-10-10


作者:四川省成都市委常委、常務副市長 謝瑞武



深化財政資源配置改革,就是財政采取政策性配置和市場化手段,發揮財政資金引導作用,吸引撬動國有資本、金融資本、產業資本、社會資本等共同提供資金要素保障,以最小化的財政投入實現最優化的社會資源配置,達到財政投入產出政治效應、社會效果和經濟效益的最大化和高度統一。今年以來,受新冠肺炎疫情、經濟運行下行、實施減稅降費等影響,各級財政大幅減收,收支矛盾更加突出。深化財政資源配置改革,充分發揮財政資金引導作用,實現“少用錢、多辦事、辦好事”,對于統籌推進常態化疫情防控和經濟社會發展,扎實推進“六穩”工作,全面落實“六?!比蝿站哂兄卮笠饬x。


一、新時代成都市財政資源配置改革的主要作法


一是切實提高政治站位,確保中央重大決策部署的落地落實。市委第十三次黨代會以來,成都市深入學習習近平總書記對四川及成都工作系列重要指示精神,牢記習近平總書記囑托,推動習近平總書記重要講話精神在成都全面落實,在加快推進中央、省重大戰略部署落地中,用好積極的財政政策,創新投融資模式,發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用,撬動和引導國有資本、社會資本發揮協同效應,有效破解基礎設施建設瓶頸。成都市以建設踐行新發展理念的公園城市示范區為統攬,堅決貫徹中央關于成渝地區雙城經濟圈建設戰略部署,加快建設高質量發展增長極和動力源,推動成德眉資同城化發展,強化四川省首位城市擔當、切實發揮主干作用。

二是努力賦能國有企業,增強國有企業承擔重大任務的能力。通過財政資金注入、經營性資源資產注入等方式補充國有企業資本金,增強國有企業“造血”功能和市場化融資能力,截至2019年底,全市共有10家信用評級AAA的國有企業,比2016年底增加了4家。采取政策性獎補、預算安排等方式,支持國有企業實施“大證券化”戰略,優先鼓勵上市融資、發行資產證券化產品(ABS)等直接融資方式。支持國有企業依法化解隱性債務、實施債轉股,推動國有企業將具有穩定現金流的政府隱性債務轉化為企業經營性債務。


三是統籌用好債務資源,解決重大經營性項目資金需求。用活“專項債券+市場化融資”模式,通過發行較小規模的專項債券匹配較高比例的金融機構融資,為重大項目建設籌集資金。探索提高專項債券用作重大項目資本金比例,吸引帶動金融資本和社會資本投資,實現經濟效益最大化。爭取新增債券期限與財政還本付息能力、項目收益情況、項目期限等相匹配,探索發行超長期債券。從嚴查處違法舉債擔保行為,防范政府債務風險。


四是用好PPP工具,引導社會資本參與城市新區和基礎設施建設。探索整合市、縣兩級PPP項目財政承受能力空間,優先選擇可行性缺口補助和使用者付費模式,推進5G、人工智能等新基建項目建設。支持城市新區依法探索“片區開發、滾動發展”模式,通過建立高效的資金撥付結算機制,避免資金過多沉淀。探索設立TOD綜合開發政府引導基金、TOD開發用地出讓金分期繳納、報建費分類減免等措施,吸引社會資本參與TOD開發。


五是完善政府產業投資基金體系,創新財政對產業投入的方式。改變低效的“無償補助”為“有償投入”,積極探索以股權為紐帶,將財政資金與企業投資捆綁形成利益共同體,引導重大產業化項目向產業功能區集聚。建立投資基金生態圈,用生態思維做強政府投資母基金,打造以政府投資基金為主體的產業孵化器。擴大政府投資基金市場化募資渠道,依法通過多層杠桿嵌套發揮對社會資本的撬動作用。


六是改革產業專項資金管理方式,增強財政對新經濟、新業態、新模式的引領帶動作用。對低效、分散的專項資金進行清理,原則上一個產業部門設立一個專項資金,減少“撒胡椒面”式的普惠政策,探索建立專項資金公開平臺,提高使用績效。探索重大產業化專項資金由直補企業變為獎補縣級政府,突出畝均稅收等考核指標,提高招商引資實效。搭建企業融資服務平臺,通過“天府融通”產融對接平臺,及時收集企業融資需求,增強金融服務實體經濟效果。


七是完善融資增信措施,努力探索解決中小微企業融資難融資貴問題辦法。健全貸款風險分擔機制,完善政、銀、擔合作措施,通過融資擔保費用補貼、貸款損失風險補償等,引導擔保機構降低擔保和再擔保費率。組建市再擔保公司,首期注冊資本30億元,實施政府性融資擔保機構資本總額翻番計劃,支持市、縣兩級國有控股融資擔保公司增加注冊資本金,增強行業的風險抵抗能力和業務拓展能力,促進全市政府性融資擔保機構充分發揮作用,更加積極地支持中小微企業融資增信。在對各類“資金池”進行清理的基礎上,整合建立企業貸款風險補償資金池,提高政府增信作用。引導金融機構加大對中小微企業融資支持力度,健全貸款增量、定向貸款等獎補措施,鼓勵金融機構在緩解中小微企業融資困難方面發揮更大作用。


八是推進財政收支管理改革,放大財政體制激勵效應。深化中心城區財政體制改革,理順市與中心城區財政分配關系,適度增強市級財政統籌能力,推動城區財政統一管理,促進中心城區一體化發展。推動市與區(市)縣財政事權和支出責任劃分改革,優化市與區(市)縣縱向財力配置和區(市)縣間橫向財力配置,提高一般性轉移支付比重,賦予區(市)縣政府更大財力使用自主權,完善區(市)縣財政考核激勵辦法,調動區(市)縣財政優化財政資源配置主動性。探索經濟區和行政區適度分離的財稅利益聯結機制,科學做好輸出地和輸入地的稅收共享政策安排,探索建立補償機制,加強區域合作,促進要素自由流動、資源合理配置。


二、新時代成都市財政資源配置改革取得的成效


(一)財政收入保持與經濟發展同步增長


成都市深入貫徹落實中央、省的決策部署,真抓實干,經濟社會快速發展,2017至2019年,地區生產總值分別突破1.3萬億元、1.5萬億元、1.7萬億元,三年年均增速8.0%。與此相應,2017至2019年成都市一般公共預算收入分別為1275.5億元、1424.2億元、1483億元,三年年均增速8.1%,財政收入保持與經濟發展同步增長,財政運行健康平穩。同時,全市稅收收入占一般公共預算收入比重2017年至2019年分別為70.6%、75%、73.6%,總體呈現上升態勢,收入質量逐步提高。


(二)用于基本民生方面支出持續加大


民生支出占比近三年均維持在65%的高位水平,2019年全市民生保障投入1306億元,較2016年增加241億元,增幅高達22.6%,其中,用于教育方面支出增長26.7%,用于醫療衛生方面支出增長25.8%,財政支出結構不斷調整,基本民生項目保障有力。2017年以來,新建和改擴建中小學幼兒園603所,新增學位43.5萬個,統一城鄉義務教育公用經費標準,全學段教育助學政策擴面提標,推進中國科學院成都學院、吉利學院等教育建設重點項目,四川大學博物館群、成都自然博物館開工建設,城市音樂廳、露天音樂公園建成投用。成功舉辦第18屆世界警察和消防員運動會、男(女)子乒乓球世界杯賽,全力推進第31屆大運會、第12屆世運會等重大賽事籌辦工作,大運會“一場三館”和大運村配套場館加快建設,鳳凰山體育中心項目順利實施,東安湖體育公園等40多處場館啟動改造建設。城鄉居民醫療保險財政補助增加到每人每年530元,基本公共衛生服務人均補助標準每人每年不低于75元,開展基層醫療衛生能力提升行動,醫療服務供給效率和水平不斷提高,加快實施未來醫學城(國家醫學中心)一期、成都醫投華西國際腫瘤治療中心(重離子質子)等醫療領域重大項目。新冠肺炎疫情發生以來,成都市堅持以疫情防控為中心開展工作,重點保障患者救助、防疫物資生產購置、病房設施改造等,截至今年8月,全市財政累計投入疫情防控資金23億元,三甲醫院已達37家,比2016年底增加了15家。


(三)助力產業發展扶持資金大幅增加


聚焦66個產業功能區,優化財政產業投入結構,加快建設“5+5+1”現代化開放型產業體系,2017至2019年,市財政累計投入產業發展資金300多億元,年均超百億。構建起由3支天使投資基金、4支產業引導基金和1支知識產權運營基金組成的成都市級基金“3+4+1”體系,有力支持科技、新經濟、人才培育、知識產權轉移轉化等領域發展。構建產業生態圈、創新生態鏈,出臺5G、氫能源、人工智能等產業扶持政策,重大產業集群發展壯大、企業梯隊成長,實現京東方、中電熊貓等頭部企業重點項目竣工投產。重點保障文化產業、金融業和開放型經濟全面發展,設立西南首家文創支行、文創企業債券融資風險補償資金池。聚焦新經濟六大形態和七大應用場景培育新動能,設立新經濟發展專項資金,實施新經濟企業梯度培育和“雙百工程”,推動全球創新創業資源要素加速向成都匯聚融合。


(四)基礎設施資金保障機制日益完善


推進重大功能性基礎設施建設,加大資金投入的同時,注重創新保障機制。2017年至今,市財政累計投入基礎設施建設和維護資金1325億元,保障重大基礎設施項目實施,全力保障軌道交通、大運會基礎設施配套建設,推進城鄉路網體系提檔升級,地下綜合管廊及電網管網建設,加快天府綠道建設,有力提升城市形象和城市功能品質。進一步完善資金籌措機制,創新財政投入方式,拓寬資金來源渠道,豐富基礎設施建設運營模式,轉變國企傳統的項目融資代建思路,按市場化、商業化邏輯,以區域城市綜合運營帶動基礎設施投入,帶動區域高質量可持續發展,推動14個TOD項目開工建設,探索成本規制方法,解決地鐵建設高潮期的資金需求。


(五)地方政府債務管控工作成效明顯


按照黨中央國務院和省委省政府統一部署,成都市切實履行地方政府債務管理主體責任,合理用好地方政府債券資源,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰,促進經濟社會持續健康發展。出臺防范化解地方政府隱性債務風險的實施意見和工作方案,按計劃償還到期政府債務,規范政府債務再融資,落實隱性債務化解計劃。加強新增債券管理,建立成都市政府重大投資項目債務風險評審聯席會議制度,從嚴審批政府投資項目,堅決遏制隱性債務增量。推動政府債務信息公開,增強地方政府債務信息透明度。截至2019年底,全市政府債務余額嚴格控制在省政府批準的限額以內;隱性債務超額完成年度化解計劃,總體化解率達18.86%。


三、新時代深化財政資源配置改革的思考


(一)做好新時代財政資源配置改革,必須強化黨的領導


做好新時代財政資源配置改革最根本的一點是堅持“黨管財政”,“黨領導一切”的總基調決定了黨對經濟工作重要一環的財政工作的領導。一是確保黨對財政改革的方向把控。深刻把握財政是國家治理基礎和重要支柱定位,不斷強化“財”自覺服從于“政”的意識。財政資金使用和政策制定必須圍繞黨委政府的決策部署、契合發展戰略,無論是持續改善基本民生、大規模減稅降費惠企惠民,還是今年以來打贏疫情防控狙擊戰到統籌推進疫情防控和經濟社會發展的新階段,都必須緊扣發展實際和人民群眾關切,實現有限公共資源與政策目標有效匹配。二是注重黨對財政改革的統籌協調。財政改革不是簡單的部門工作,而是復雜的系統工程,涉及方方面面的工作,關系到部門利益和格局的重新調整,離不開黨委的指導。財政部門應積極爭取黨委對財政預算和財政體制的戰略指導,通過重大問題決策、重大政策協調等方式加強黨對財政工作的全面領導,形成改革的合力。三是堅持黨對財政改革的監管督促。財政必須突出政治屬性,把講政治擺在首位,財政部門要自覺依靠黨委的教育、幫助和督促,動員和組織本系統的黨員干部,堅決、認真地貫徹落實黨的路線方針政策,強化對權力運行的制約和監督,將財政工作與改革發展置于人大、紀檢監察、審計和社會公眾的監督之下。


(二)做好新時代財政資源配置改革,需要樹立新理念


財政是黨委政府調控經濟和社會建設的重要杠桿,新時代財政資源配置改革,需要樹立新理念。一是以“大戰略”理念為統攬,強化“財為政用”角色定位。堅持財政支出向黨委政府重大戰略、重點工作、民生短板需求等重點領域聚焦,全面提升財政支出對經濟高質量發展、城市高效能治理、市民高品質生活的保障能力。二是以“大統籌”理念為指導,提升運籌各類資源能力。堅持生財有道、聚財有方,強化各類別、各層次收入支出的統籌力度,注重用財效益,兼顧政治效應、社會效果、經濟效益,區分輕重緩急,把有限資源用在刀刃上。三是以“大財政”理念為引領,健全財金互動機制體系。堅持有效利用金融資本和社會資本,完善對金融機構的獎補、融資風險分擔機制與政府投資基金制度建設,建立健全財政激勵金融、金融支持產業發展的政策傳導機制,優化金融資源配置效率。四是以“大財源”理念為抓手,轉變財政資金投入方式。堅持善于培植財源、做大財政蛋糕,破除部門局限和慣性思維,深度介入財力源頭,一切從增財聚財出發考慮問題。吸引撬動更多社會資本,推動形成一批新型財源增長點,促進財政收入的高質量增長。五是以“大績效”理念為支撐,提高預算績效管理水平。堅持績效目標引領,提升預算編制的科學性和精準度,優化完善績效管理鏈,加大績效評價結果和預算安排掛鉤力度,夯實績效目標引領和績效結果應用兩大支撐,以預算績效增強科學理財能力。


(三)做好新時代財政資源配置改革,要以積極進取的姿態攻堅克難


當前財政資源配置改革已進入攻堅期和深水區,必須緊扣以績效為導向的財政預算制度改革,調整結構、整合資源、用好杠桿,全面提升財政資源配置效率和使用效益。一是調整結構促進預算管理提質增效。深入推進零基預算改革,推動市與區(市)縣財政事權和支出責任劃分改革,大力壓縮一般性支出和非剛性、非重點支出,集中財力加大對重點產業、重點項目和基本民生的保障力度。二是搶抓機遇整合用好政策資源。緊抓國家發行特別國債、擴大專項債規模、提高赤字率、提高資金使用效率等經濟調控政策機遇,加大對上爭取力度,力爭更多資金、項目、政策、試點落地成都。三是利用杠桿效應提升配置效益。提高產業政策精確性、可及性、時效性,探索對符合條件的產業補貼政策兌現由按年支付變為按月支付,完善政府投資基金體系,推動在產業發展、城市基礎設施、創新創業等領域建立政府投資子基金群,深入推廣運用PPP模式,落實財金互動獎補政策,引導金融機構增加信貸投放、優化信貸結構。四是推進預算績效深度融合。將績效管理覆蓋所有財政資金,延伸到基層單位和資金使用終端。將績效管理深度嵌入預算管理工作中,科學編制績效目標,加強全程運行監控和約束控制,推進預算和績效管理一體化。抓好績效問責,大力削減低效無效支出,建立獎優罰劣激勵約束機制。



來源: 《中國財政》

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