2020-12-05
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廈門市財政局2016年PPP工作情況報告

2016-12-30


廈門市高度重視推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式工作,將其作為廈門市轉變政府職能、激發市場活力、推進供給側改革、提高公共產品供給能力和效率的重要舉措,從制度、規則、項目和能力建設等多方面著力推廣這一模式。

一、廈門市2016年PPP工作開展情況

為加快推進PPP模式,市委市政府高度重視,市領導多次召開專題會議研究部署相關工作,市直各部門按照要求各司其職、積極推動,廈門市陸續出臺了PPP實施方案、PPP扶持政策、操作指南、合同指南、政府采購、物有所值評價、財政可承受能力論證等一系列規范性文件,篩選首批共10個、總投資約500億元的PPP試點項目,并在海綿城市和地下綜合管廊試點城市建設過程中積極采用PPP模式。此外,還面向社會公開征集遴選首批17家PPP模式專業咨詢機構,建立廈門市PPP項目咨詢機構庫,為廈門市PPP項目提供咨詢服務和智力支持。2016年廈門市PPP項目具體推進情況如下:

(一)處于執行階段的項目情況

1.翔安新機場片區地下綜合管廊PPP項目。該項目由市市政工程管理處作為項目實施機構和采購人,市政管廊公司作為政府方出資代表,通過公開招標方式確定中國鐵建股份有限公司為社會資本方,各方共同成立項目公司,項目公司注冊資本金占總投資的20%約3億元,其中管廊公司出資10%,社會資本方出資90%,合作期限20年,回報機制采取“使用者付費+政府可行性缺口補助”的形式。該項目已開工建設,截至2016年10月底,累計完成投資3.17億元,占計劃的24.32%。

2.廈大訪客中心及演武運動場改造項目。建設內容包括地上運動場、地下停車場和訪客中心,總建筑面積9.6萬㎡,其中訪客面積2萬㎡,規劃地下停車位2300個,總投資7.5億元。2015年7月通過公開招標的方式選擇合作方(中匯寶網絡科技有限公司),并由社會資本方單獨設立項目公司負責投資、建設、運營和管理。合作期限15年,廈門大學將地下停車場及店面經營權委托社會資本方運營,收益由廈門大學與社會資本方按照50%:50%的比例分享。項目已于2015年8月開工建設,預計今年底地面運動場部分將竣工先行交付使用,及時發揮積極的經濟和社會綜合效用。

(二)處于采購階段的項目情況

1.海滄區樂活島(一期)海綿工程PPP項目。項目內容包括長庚醫院31.29萬平方米海綿改造(含在線監測系統采購)及周邊5條道路的海綿建設項目。投資總估算0.94億元,已完成財政承受能力論證和物有所值評價工作,目前正準備通過競爭性談判方式進行公開招標。

2.翔安東山片區海綿城市建設PPP項目。項目內容為翔安新城試點區港汊流域范圍7.76平方公里建設區內的市政道路、水系及岸線、公園綠地等三種類型項目,總投資估算25.88億元,由市市政工程管理處作為項目實施機構和采購人,市政建設開發總公司作為政府方出資代表,通過競爭性磋商方式選擇社會資本方共同成立項目公司,項目公司注冊資本金占總投資的30%,約7.76億元。其中市政建設開發總公司出資40%(3億元),社會資本方出資60%(4.76億元)。合作期限18年,回報機制采取“可用性服務費+運營維護費”的形式。該項目11月7日發布設計招標公告,預計12月21日開標。

(三)處于項目準備階段的項目情況

翔安南部新城地下綜合管廊PPP項目。該項目由市市政工程管理處作為項目實施機構和采購人,市政管廊公司作為政府方出資代表,通過公開招標方式與社會資本方共同成立項目公司,項目公司注冊資本金占總投資的20%,約為1.2億元,其中管廊公司出資30%(3600萬元),社會資本方出資70%(8400萬元)。合作期限20年,回報機制采取“使用者付費+政府可行性缺口補助”的形式,目前正在做項目實施前各項準備工作。

二、典型案例分析——以翔安新機場片區綜合管廊工程為例

(一)項目基本概況

廈門翔安新機場片區綜合管廊工程,建設內容包含翔安東路及大嶝大橋過海段等八條道路綜合管廊,建設總長度為19.746公里,工可估算總投資17.78億元。作為全市首個PPP項目,為保證項目建設和運營服務質量,項目實施方案充分考慮、權衡各方利益與得失,在項目采購上最大化的引入市場公開競爭、約束機制上最大化的保障公共利益、監管協調上最大化的發揮政府職責,實施過程公開公正,方案相對成熟,招標過程中信息公開,操作規范,競爭充分,實現了“多方共贏”和“零投訴”,為廈門市PPP模式的應用奠定了基礎。

(二)PPP結構

經過 PPP項目篩選和識別,該項目物有所值定性評價得分89分,財政承受能力2020年財政支出責任占廈門市一般公共預算支出的比例最高僅為1.29%(遠低于10%)。項目實施機構為廈門市市政工程管理處,授權廈門市政管廊投資管理有限公司作為政府方出資代表與公開招標中選的社會資本方合資設立項目公司,其中政府方出資代表占股10%(3000萬元);合作期限為20年;回報機制采用“使用者付費+可行性缺口補助”方式,項目公司依據授權向管線單位收取入廊費及日常維護費,缺口部分由市財政按相關約定機制進行可行性缺口補助。

(三)項目資金保障機制

一是出臺《廈門市地下綜合管廊建設資金使用管理辦法》,用好中央財政專項補助資金,確保??顚S?、專項管理;二是出臺《廈門市地下綜合管廊運營維護補貼資金管理辦法》和《廈門市地下綜合管廊運營維護績效指標與考核辦法》,按季度對運營管理單位進行考核,根據考核結果撥付運營維護資金,以彌補管廊市場運營初期的資金不足,保障綜合管廊建設運營可持續。三是加大地方財政預算配套安排力度,落實財政支出責任,全力保障項目建設資金需求。

(四)項目進展

項目于2016年4月21日公開招標,中國鐵建股份有限公司以14.77億元中標,相比財政直接投資的傳統模式,建設投資造價降低了25%(3.26億元),運營成本降低了約15%,在一定程度上減輕了財政的負擔。該項目已開工建設,截至2016年10月底,累計完成投資3.17億元,占計劃的24.32%。

(五)項目工作經驗和亮點

一是職責明確,形成合力。項目實施過程中,市財政局作為PPP工作的牽頭單位,協調發改、市政園林、PPP管理中心等部門,形成工作合力,共同推進PPP項目順利實施。其中發改委主要對項目立項、工可批復及前期資金進行落實;財政部門主要對交易結構、股權比例、回報率等進行協調確定,并指導相關單位實施工作;市政園林主要負責編制實施方案、合同體系、建設和運營績效考核辦法、采購方案等;PPP管理中心主要對項目的物有所值、財政承受能力進行論證評審,對項目采購招標的工程總投資、運營費用等招標上限進行確定;市政管廊公司負責具體事務的實施工作。

二是多方咨詢,揚長補短。該項目充分利用咨詢機構在PPP模式設計、社會資本方溝通以及財務分析上的經驗,在PPP相關法律法規尚未健全的背景下,邀請業內律師、財務、工程造價等方面專家,多方咨詢、探索和學習,同時充分發揮廈門市在國內領先的強制入廊制度和執行多年的管廊收費標準的優勢,對項目的建設造價和運營成本進行測算,合理確定采購控制價,嚴控項目投資。

三是協調監管,量化考核。該項目為解決管廊與道路的同步施工問題,引入了協調監管機制,將原政府投資項目上的代建單位轉化為PPP項目的協調監管單位,同時設置了運營管理、維護管理、安全文明生產管理、技術檔案管理、社會責任5個方面3個層次共41項常規的運營績效評分指標,通過發揮政府協調監管作用,建立完善的績效考核機制,以此有效避免項目公司“重建設、輕運營”的傾向,約束項目公司在合作期內的運營管理和社會責任。

四是降低股比,約定機制??紤]到PPP合作年限達20年,為避免均勻持股造成的后續運營推諉扯皮現象,將政府方出資代表降低至10%,提高社會資本的積極性。同時考慮該項目屬公益性項目,約定了項目公司的社會資本方股東合作期內不得轉讓其在項目公司中的全部或部分股權,另在項目公司章程中約定政府方出資代表委派的董事對影響公共利益或公共安全的事項享有一票否決權。另外,該項目在合同條款中約定了調價維修機制,明確調價觸發機制及爭端解決機制,以應對不可預期的動態變化。

五是公開招標,項目采購。該項目按照政府采購公開招標形式進行社會資本招標,通過規定準入門檻,設立資格預審機制,公平擇優選擇具有較強專業能力和融資實力的社會資本方作為合作伙伴,以有效減輕政府債務壓力,提高項目運營效率。此次PPP招標全程信息公開,整個操作程序規范、競爭充分,體現了“多方共贏”的特點。

三、PPP項目推進中遇到的問題和困難

一是行業主管部門積極性不高。PPP模式中,政府要和社會資本按照合同約定,以契約精神進行平等合作。行業主管部門由利益的分配者和項目管理者轉變為監管者,需要承擔更大責任,對角色轉換存在不適應;項目建設單位在PPP模式中不能隨意調整建設內容和金額,不再承擔項目的設計、建設、融資、運營管理等事項,建設單位只有義務缺少權利。

二是推進機制有待完善。相關部門在推進中的機制職責還需要完善,特別是在項目的篩選、策劃生成和推進中還需要進一步完善。

三是宣傳培訓和引導推動力度還有待加強。去年以來,廈門市共舉辦了七場PPP政策宣傳培訓會,但培訓會主要停留于政策層面,在案例剖析、實務操作等有針對性和專業行業領域的宣講力度還不足,特別是在具體操作層面上的培訓還不夠。

四、2017年廈門市PPP工作思路

2017年,廈門市將按照財政部關于進一步做好政府和社會資本合作(PPP)有關工作的通知精神,加快推進廈門市PPP工作,促進更多項目落地,主要工作思路如下:

(一)完善項目篩選機制

選擇一些邊界比較清晰、市場化程度比較高、技術比較成熟、收益比較穩定、價格調整機制相對靈活的領域,如垃圾焚燒、污水處理、軌道交通、高速公路、公共停車場、綜合管廊、土地整治開發、經營性社會事業設施等,深化試點推廣運用PPP模式。對于項目收益能夠完全覆蓋成本的,通過市場化方式運作;對于項目收益不能完全覆蓋成本的,通過可行性缺口補助或政府購買服務等方式,用以彌補項目收益不足。

(二)加強項目推進機制

由發改部門會同財政部門牽頭確定PPP項目,由行業主管部門具體負責試點項目的實施,由財政部門和PPP中心負責協助行業主管部門推進PPP工作,同時,發改部門及時下達PPP項目前期工作計劃和前期經費,協助行業主管部門做好PPP技術要求及試點項目的立項等前期準備工作,加強價格監管,建立和完善價格形成機制。

(三)加強市區聯動

發改部門、財政部門和各行業主管部門積極主動指導各區開展PPP試點工作,建立起日常溝通協調機制,對區級開展PPP試點工作推進中出現的問題及時給予解答。

(四)加大宣傳培訓力度

加大力度組織開展PPP實務操作培訓,更加注重結合行業領域和項目特點聘請有實際操作經驗的專業機構通過案例進行正反面案例剖析,進一步提高各項目實施單位從業人員的實務操作能力,協助有需求的各區、行業主管部門和單位開展培訓,提高相關人員的業務能力。

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