2020-12-04
新聞動態
黨建工作

深化財政改革 加快建立現代財政制度

2020-11-16


作者:財政部預算司


財政是國家治理的基礎和重要支柱。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,“十三五”期間,財政部進一步深化預算制度改革,穩步推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革,建立規范的地方政府舉債融資機制和風險防控體系,加快建立健全現代財政制度,推動實現國家治理體系和治理能力現代化。



深入推進預算管理制度改革


完善預算管理體系,構建全面規范公開透明的預算管理制度。加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度。建立跨年度預算平衡機制,實行中期財政規劃管理。深化部門預算管理和改革。實施支出經濟分類科目改革。全面推進預算績效管理。穩步推進預算公開。積極推進預算管理一體化建設,不斷提升財政信息化支撐能力。


(一)加強財政資金統籌力度


一是加大政府性基金轉列一般公共預算力度。對政府性基金預算中未列入政府性基金目錄清單的收入項目,除國務院批準的個別事項外,逐步調整轉列一般公共預算?!笆濉逼陂g將8項政府性基金預算項目轉列一般公共預算。按照政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分應補充預算穩定調節基金統籌使用的原則,2016—2019年,中央政府性基金共計補充預算穩定調節基金251.76億元。


二是不斷提高中央國有資本經營預算調入一般公共預算比例,更多用于保障和改善民生支出。2016年調入比例為19%,調入金額246億元;2017年調入比例為22%,調入金額257億元;2018年調入比例提高到25%,調入金額321億元;2019年調入比例提高到28%,調入金額390億元;2020年調入比例提高到約35%,調入金額578億元。五年累計調入金額1792億元。


(二)推進跨年度預算統籌協調


一是建立跨年度預算平衡機制。根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要,建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算超收收入和支出結余用于補充預算穩定調節基金,根據以后年度財政收支形式需要調入使用,促進年度預算平衡。


二是實施中期財政規劃管理。試點編制了2016—2018年、2017—2019年、2018—2020年、2019—2021年、2020—2022年五輪全國中期財政規劃,對未來三年重大財政收支情況進行分析預測,對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目,研究政策目標、運行機制和評價辦法,強化財政規劃對年度預算的約束性。指導中央部門編制三年滾動支出規劃,實行逐年滾動管理。引導地方省級政府推進中期財政規劃管理,提高財政預算的前瞻性和可持續性。


(三)健全完善中央對地方轉移支付制度


一是優化轉移支付分類。在保持中央和地方及地區間分配格局基本穩定的前提下,將現有轉移支付優化整合為一般性轉移支付、共同財政事權轉移支付、專項轉移支付。其中:一般性轉移支付主要用于均衡地區間財力配置,保障地方日常運轉和加快區域協調發展;共同財政事權轉移支付主要用于履行中央承擔的共同財政事權的支出責任,保障地方落實共同財政事權領域支出政策所需財力;專項轉移支付主要用于貫徹落實中央重大決策部署和引導地方干事創業,重點保障中央大政方針的有效落實。為與預算法規定相銜接,共同財政事權轉移支付暫列入一般性轉移支付。


二是加強轉移支付管理。對于一般性轉移支付,促進分配因素簡化,政策目標單一;對于共同財政事權轉移支付,探索實行清單管理,明確每項支出的保障范圍和支出標準,并建立標準控制機制,加強對有關數據異常變化地區的核查;對于專項轉移支付,細化并嚴格執行資金管理辦法,健全定期評估機制,并推進預算公開。


(四)持續推進部門預算管理和改革


一是自2016年起,編制中央部門三年支出規劃,將中央部門預算編制年限由一年增加至三年,強化支出規劃對年度預算的約束和指引作用。


二是建立并做實項目庫,列入預算安排的項目必須從項目庫中選取。加強項目立項管理,強化項目支出預算與支出政策的銜接匹配。


三是建立項目預算評審制度,擴大評審范圍,部門評審項目覆蓋率從2015年的10%提高到2019年的100%。強化評審結果應用,將財政預算評審結果與預算安排掛鉤。建立重大項目動態清理評估機制,推動部門調整完善支出政策,改變項目支出只增不減的固化格局。


四是健全基本支出標準體系,擴大基本支出定員定額管理范圍,完善定額標準調整機制,保障機構正常運轉和履職需要。


五是硬化預算約束,從嚴控制追加部門預算,規范代編預算使用程序。預算執行中新增的臨時性、應急性等支出,原則上通過部門現有預算調劑解決。


六是建立盤活存量資金長效機制,完善結轉結余資金管理,將部門結余資金收回財政,加大存量資金消化力度,提高財政資金使用效率。


(五)實施支出經濟分類科目改革


2018年1月1日起正式全面實施《支出經濟分類科目改革方案》。


一是形成兩套支出經濟分類科目體系。依據政府職能、預算管理和改革需要,增加設置一套政府預算支出經濟分類科目,服務于政府預算管理;以現行支出經濟分類科目為基礎,進行適當調整、歸并、增減,形成新的部門預算支出經濟分類科目,服務于部門(單位)的預算管理。


二是簡明設置政府預算支出經濟分類科目,滿足政府預算管理和人大審議預算需要。


三是政府預算支出經濟分類科目分設機關、事業單位和涉企支出經濟分類科目,既有利于落實嚴格機關經費管理的各項制度規定,也有利于配合正在推行的事業單位改革、中央財政科研項目經費管理改革等,進一步規范政府對企事業單位的補貼行為。


四是強化支出經濟分類科目應用,完善預算管理機制。在按部門預算支出經濟分類批復部門預算的基礎上,將政府預算支出經濟分類一并批復。如果部門需對政府預算支出經濟分類科目進行調劑的,應當按財政部門規定辦理。部門決算編制使用部門預算支出經濟分類,以部門預算會計核算數據為基礎生成,政府決算編制使用政府預算支出經濟分類,以財政總預算會計數據為基礎生成。


(六)全面推進預算績效管理


一是系統構建預算績效管理制度框架。按照《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出的用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,財政部印發了《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》《項目支出績效評價管理辦法》《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指南》等多項制度辦法,逐步構建起預算績效管理制度框架。


二是加快構建全方位預算績效管理格局。夯實政策和項目績效管理基礎,組織對中央本級項目、中央對地方專項轉移支付、中央與地方共同事權轉移支付全面實施績效管理。研究開展部門整體績效管理,推行地方財政績效管理工作考核。


三是著力建立全過程預算績效管理鏈條。加強績效目標管理,實現績效目標與預算同步申報、同步審核、同步批復下達;組織中央部門對項目實施績效運行監控;加強績效自評結果規范性審核,提升績效自評質量;建立財政評價常態化機制,選擇重點民生政策和重大項目開展績效評價,2016年以來共計200多項,涉及年度預算金額約2萬億元。


四是不斷完善全覆蓋預算績效管理體系。2017年以來績效管理范圍已涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算,覆蓋中央本級項目、中央與地方共同財政事權轉移支付以及專項轉移支付,并逐步向政府投資基金、政府購買服務、政府和社會資本合作(PPP)項目、政府性融資擔保機構等領域延伸。


五是大力推動績效結果應用。組織各中央部門將績效目標審核、績效自評、財政和部門評價結果作為預算安排的重要依據,壓減低效無效資金。在研究制定或修訂各項轉移支付資金管理辦法時,將轉移支付資金分配與績效評價結果掛鉤。


六是加大績效信息公開力度。將績效目標、績效自評結果、重點績效評價報告等績效信息提交本級人大,并穩步推動績效信息向社會公開,主動接受社會監督,促進部門和資金使用單位提高績效管理水平。


(七)不斷加強財政預算監管


一是著力推動中央重大決策部署貫徹落實。各地監管局聚焦重大政策實施效果,及時反映存在的問題,提出完善建議,推動中央重大決策部署落地見效。


二是密切關注地方經濟形勢和財政運行狀況。各地監管局緊盯地方財政可持續發展,加強地方財政收入質量、支出結構分析,督促地方財政落實“過緊日子”要求。以有效落實“三?!睘橹攸c,及時反映基層財政運行情況,督促地方財政部門集中財力?;?、兜底線,確?;鶎迂斦\行基本穩定。


三是跟蹤省以下財政體制和事權支出責任劃分改革情況,研究提出政策建議。為配合做好規范和指導省以下財政體制改革工作,各地監管局認真開展調研,通過定性、定量分析,反映省以下財政體制改革的基本特征和主要問題,研究提出進一步完善省以下財政體制改革的政策建議。


四是規范中央對地方轉移支付監管。為提高轉移支付資金管理使用的規范性、安全性和有效性,通過全面監控和重點監控相結合方式,對轉移支付預算執行和資金管理使用情況進行動態監控和分析,豐富轉移支付監管手段,充分利用大數據、“互聯網+”,進一步強化執行監管,深入推進績效目標實現程度和預算執行進度“雙監控”。


五是深化屬地中央部門預算監管。各地監管局全面審核屬地中央預算單位基礎數據,加強中央單位預算執行情況監控,以問題為導向開展決算審核,實現對屬地中央單位預算審核、執行監控、決算審核的閉環監管,提高中央單位預決算編制的準確性和規范性。


(八)穩步推進預算公開


一是加強頂層設計。報請中辦、國辦印發《關于進一步推進預算公開工作的意見》,規范和推進預決算公開工作。


二是完善制度體系。印發《地方預決算公開操作規程》《財政預決算領域基層政務公開標準指引》等制度規定,壓實公開職責,統一規范公開時間、公開內容、公開方式等方面內容,推動中央部門和地方在預決算公開各環節建立相應制度規范。


三是推動中央預決算公開。從中央財政看,公開范圍不斷拓展,2020年公開當年中央預算29張表、2019年全國財政決算46張表。從中央部門看,2020年102個中央部門公開了部門預算,102個中央部門全部說明了貫徹落實過緊日子要求壓減支出等情況,71個中央部門公開了83個項目的項目文本,97個中央部門公開了109個項目的績效目標表。


四是指導地方做好預決算公開工作。建立地方預決算公開情況統計上報機制,將地方預決算公開情況納入中央財政對地方財政工作考核體系。據統計,地方各級政府2019年預算和2018年決算公開率分別為100%、99.7%;其中,省級、地市級、縣級政府2019年預算公開率均為100%,2018年決算公開率分別為100%、99.78%、99.68%。



穩步推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革


按照黨的十八屆三中全會提出的“建立事權和支出責任相適應的制度”要求,“十三五”期間,財政部積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。目前已經形成三個層次的初步框架。


第一層是指導性的。2016年8月,國務院印發《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發〔2016〕49號),明確了財政事權和支出責任劃分的基本原則、主要任務和要求,比較系統地提出從政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的思路,為建立現代財政制度、構建財力與事權相匹配的財政體制提供了重要支撐。


第二層是承上啟下的。2018年1月,國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》(國辦發〔2018〕6號),將由中央與地方共同承擔支出責任、涉及人民群眾基本生活和發展需要的義務教育、學生資助等基本公共服務事項,首先納入中央與地方共同財政事權范圍。同時還明確了八大類18項共同財政事權事項的支出責任及分擔方式、保障標準制定等,為后續分領域財政事權和支出責任劃分改革提供了引領。


第三層是分領域的。截至目前已出臺醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境、自然資源、公共文化、應急救援等領域改革方案。


加強地方政府債務管理


按照黨中央、國務院決策部署,“十三五”期間,財政部會同有關部門依法加快建立規范的地方政府舉債融資機制,基本形成覆蓋地方政府債務限額管理、預算管理、債券發行、存量債務置換、風險評估預警、應急處置、日常監督、信息公開、專項債券管理等各個環節的“閉環”風險防控體系,有效防范了財政金融風險,提升了國家治理體系和治理能力現代化水平。


一是實行地方政府債務限額管理。“十三五”期間,每年提請全國人大或其常委會審議批準地方政府債務限額,依法設置地方政府舉債規模的“天花板”。2016—2020年,地方政府債務限額分別為17.19萬億元、18.82萬億元、21萬億元、24萬億元、28.81萬億元。


二是將地方政府債務全部納入預算管理。2016年,印發《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》,將政府債務分類納入一般公共預算和政府性基金預算管理,主動接受人大和社會監督。


三是發行新增地方政府債券。經全國人大批準,2016—2020年,分別新增地方政府債務限額1.18萬億元、1.63萬億元、2.18萬億元、3.08萬億元、4.73萬億元,由地方發行地方政府債券用于重大公益性項目建設,支持地方經濟社會持續健康發展。


四是鎖定并置換存量政府債務。清理甄別認定截至2014年末各地非政府債券形式存量政府債務,從2015年起用三年左右時間置換成地方政府債券。2015—2018年,共發行置換債券12.2萬億元,累計降低利息負擔1.7萬億元以上,緩解地方政府集中償債壓力,降低地方政府利息負擔,防范化解金融系統呆壞賬損失。


五是完善專項債券管理。試點發行土地儲備、棚戶區改造、政府收費公路專項債券,指導地方將專項債券項目收益與融資自求平衡,防范專項債券風險。提請全國人大常委會授權提前下達下一年度部分新增地方政府債務限額。提請中辦、國辦印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》,發揮專項債券作用,加大對重點領域和薄弱環節的支持力度。落實國務院常務會議部署,合理擴大專項債券使用范圍,允許專項債券作為符合條件的重大項目資本金。


六是實施地方政府債務風險評估預警。選取債務率等指標,構建地方政府債務風險評估和預警體系;“十三五”期間,每年評估地方政府債務風險,對高風險地區進行預警,督促高風險地區切實化解風險。


七是建立地方政府債務應急處置機制。2016年,提請國務院以國辦名義印發地方政府性債務風險應急處置預案,經國務院同意印發地方政府性債務風險分類處置指南,遵循市場化、法治化原則,對地方政府性債務風險應急處置做出系統性安排,建立四級響應機制,區分不同債務類型,實施分類應急處置,實現債權人、債務人依法分擔債務風險。


八是推進地方政府債務信息公開。2018年,印發地方政府債務信息公開辦法,指導各地做好地方政府債務相關預決算以及地方政府債券發行、持續期及重大事項等信息公開工作,提高地方政府債務透明度。按照中央要求,搭建全國統一的地方政府債務信息公開平臺(www.celma.org.cn),由地方政府定期公開債務限額、余額以及經濟財政狀況、債券發行、存續期管理等信息,以公開促防風險。


九是建立地方政府債務日常監督機制。授權財政部各地監管局建立發現一起、查處一起、問責一起的機制,實現地方政府債務常態化監督。




原載于《中國財政》2020年第21期


來源: 中國財政

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